根据省厅职教处《关于在全省职业教育领域征集政府和社会资本合作办学模式典型案例的通知》（鲁教职处函〔2015〕24号）要求，我们认真分析了各地各校提报的20个案例材料，现将基本情况汇总分析如下：
一、基本情况及个案初步分析
共征集到20个案例，其中较典型的政府与社会资本合作办学案例8个，其中院校层面4个，二级学院2个，“教学工厂”2个，已经运营的7个，在建的1个；同质属性的股份制案例2个，其中已经运营的1个，建设计划1个；未进行股份融合、不同属性资产办学混合体（或称合作体，下同）6个；常规性的校企合作（含购买教学服务）案例4个。
（一）较典型的案例
1.XXXXX学校
该项目系典型的混合所有制办学形态，特征鲜明，资产清晰，股权明晰，形成了基于股权法理的董事会、院行政和学院监事会相对独立、相互促进、有序制约的现代高校治理体系，基于股权的新型政校关系，基于产权属性的资源整合平台和基于混合属性的内部运行机制，呈现出较强的资源整合能力和可复制可扩展的体制机制生命力。
2.XXXXX学校
此项目具有PPP模式的典型特点，政府方与社会资本方组建了项目公司（SPV）,且社会资本方控股，办学体制及运行机制较为健全，项目运行良好。但总结提炼不到位，体制机制还需要进一步的完善。
3.XXXXX学校
此项目实质上是整合纯民办学校与公办学校的资产资源重组的新型学校，具有混合所有制的某些典型特征。但资产不够清晰，产权不够明晰，股份不够明确，带有当前政府与社会资本合作办学的共性问题，值得关注和研究。建议，按照当前混合制职业院校探索的经验和PPP运营模式，指导学校理顺办学体制和运行机制，完善和建设一所名副其实的混合制职业学校。
4.XXXXX学校
此项目为地方政府与3家企业按PPP模式运行的正在建设的筹建校，股份构架符合PPP模式的要求，但需要调查XX市委常委会有关该项目的会议纪要和实质性合作办学的协议体系，指导构建起良好的办学体制和运行机制。
5.XXXXX二级学院
该项目属于比较典型的企业和公办职业院校合作举办混合所有制性质的二级学院，资产股权明晰，协议体系较为完备，办学体制较为完善，运行机制较为顺畅，成功运营四年，经验已经形成，深层次的问题也已展现，建议对该项目深入调研剖析，指导面上的工作。
6.XXXXX二级学院
此项目属于较为典型的公办院校与社会资本合作举办二级学院的案例，资产投入清晰，股份明确。该项目自2007启动，已经运行8年，需要实地调研剖析。
7.XXXXX
实质上此项目为混合制的“教学工厂”，属于股份制“引企入校”的性质，需要调查他们的股权确认文书、工商营业执照、组织机构代码等材料。同时，需要研究的是事业单位的国有资产管理权在财政部门，企业类的国有资产管理权在国资委，在PPP模式下公办职业院校资产投入到生产领域需要一个指导性的意见。
8.XXXXX
此案例为公办院校资产参股社会化企业建设生产性实训基地的典型，股权比例设置符合PPP规则要求，运行顺畅并具有浓郁的行业色彩。需要研讨的问题同上。
（二）同质属性的股份制案例
1.XXXXX
此项目实质上是两个事业法人单位（资产为公有属性）股份制建设的具有实习实训功能的社会公共服务经营实体，属于股份制的范畴，不符合混合制的特点。但该项目整合社会资产和需求资源建设生产性实习实训基地的做法，值得提倡。
2.XXXXX二级学院
此项目实质性是三方纯公有资产的股份制建设计划，没有社会资本的介入，计划存在着不确定性,正在推进之中。
（三）未进行股份融合、不同属性资产办学混合体案例
1.XXXXX
此模式属于较为深入的校企合作办学范畴，社会资本方有资产投入，但没有进行实质性的股份制合作，应属于不同资产属性的办学混合体，PPP模式特点不明显，可进行股份制的改造。
2.XXXXX
此项目实质上校企资产资源联邦性的教育教学混合体，没有进行实质性的股份制整合，达不到混合所有办学体制的层面。应该属于企业和公办职业院校合作举办混合制性质二级学院的范畴，如果体量可以，可作为一个典型案例研究。
3.XXXXX
该项目实质上是学院与社会培训机构以校企合作的名义，双方投资且“对半分成”的针对在校生的经营性培训项目，虽然社会资本有投资行为，但股份不明晰。当前，社会对这种垄断性的针对在校生资源的培训行为有争议，也不属于职业院校社会服务功能的主体部分，不值得提倡。
4.XXXXX
此项目实质性是公办院校与行业企业办学资产混合体，没有进行实质性的股份制构架，但属于政府与社会资本合作举办职业教育的范畴。
5.XXXXX
此项目系社会资本方以赠送形式投入资产并双方受益分成的校企合作混合体，也属于政府与社会资本合作举办职业教育的范畴。
6.XXXXX
此项目为社会资本方以捐建的形式投入办学资产与公办院校形成的办学混合体，不属于股份制的范畴，但实质上也属于社会资本与公办院校的合作。
（四）常规性的校企合作案例
1.XXXXX
此项目为不太涉及资产的深度校企合作项目。
2.XXXXX
此项目实质上属于不涉及资产整合的常规性经营性的校企合作项目，不涉及办学体制的范畴。
3.XXXXX
本项目实质上属于校企联合招生、联合培养的校企合作项目，不涉及资产属性的问题，具有现代学徒制的某些特征。
4.XXXXX
此项目属于公办技工学校常规性的购买技术服务行为，不涉及股份的问题。
注：鉴于仅仅是查看和研究提报的材料，没有实地核实，评价是初步的不准确的不全面的，不能作为评判遴选的最终依据。
二、案例分析及相关思考
(一)整体评价
1.我省基层职业院校在政府与社会资本实质性合作举办职业教育领域起步早、力度大、成果明显，标志着在我省职业教育改革在该领域已经破题。早在2003年，XXXXX学校就通过租赁公办学校资产的方式开始了这个领域的探索，虽然没有抓住时机进行混合制的改造，但实践和剖析的价值还是很大的；2011年，XXXXX在筹建时期就 在原架构的私有属性股份制基础上引入政府公有资本，组建了法理性的混合制高职院校；也是在2011年，XXXXX学院与XXXXX公司组建了混合制二级学院，运行良好。而倡导发展“混合所有制经济”的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》发布时间是2013年，倡导“探索发展股份制、混合所有制职业院校”的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》的发布时间是2014年，表明我省职业院校在这领域的探索具有一定的前瞻性和试点价值。
2.我省典型职业院校在混合所有办学体制机制改革与创新方面，集聚了旺盛的办学生机和活力，形成了较为饱满的经验，具备了一定的示范推广价值。这些典型院校借助我省乃至全国现代职业教育体系建设的新政策、新理念，不断冲破财政、干部（兼职）、人事政策“禁区”，创新性的构建了基于社会主义市场经济规则和股本权利的董事会、校行政、监事会决策、执行、监督相对独立、相互支持、相互制约的现代职业院校治理体系，基于现代社会转型发展和股本权利的新型政校关系，基于资产属性的公私资产资源整合平台和基于混合属性的现代职业院校内部运行机制，适应了当前全面深化改革的大形势，符合党的十八大和十八届三中、四中全会精神，成为我省职业院校办学体制改革、科学发展职业教育事业的新亮点、新形式和新的“突破口”。
3.绝大多数案例均涉猎办学资产的范畴，具备混合所有办学体制的核心要素，具有规范成长为混合制项目的潜质。除少数案例牵强附会外，绝大多数案例均实质性的涉及到办学资产整合的范畴，只是鉴于政策性障碍和操作性的原因，没有进行实质性的股份制架构，譬如公办院校与私有企业校企合作举办的教育教学混合体就属于这种类型。
（二）存在的主要问题
1.大部分院校对政策理解不深、把握不透
部分院校对政府与社会资本合作举办职业教育的政策接触的还是较少，理解得也不够到位，尤其是对PPP运行模式和规则较为陌生，致使在混合所有办学体制的改革价值上认识不够，在实际操作的架构上不够合理，在案例材料的总结上也不够到位。譬如：股份制不一定是混合制，混合制是股份制的一种特殊形式，不能一涉及到股份就是混合制，更不能一涉及校企合作就是混合制。
2.具体实施的配套政策相对缺失
职业院校属性不同、隶属各一，在混合制和单一的股份制构架和改造中，产权的拥有者具有绝对的法理主导权，即：地方政府方和社会资本方。鉴于股份制、混合制实质性合作是校企合作高级形式，院校经营方是积极主动的，但却没有资产的处理权（参股决策权），只能采取模糊策略以混合体的形式处理，这就容易造成产权不清、责任不清，难以形成整体合力的弊端。
3.混合主体的发育需要强化
如上所言，地方政府是混合制的主体，“公参民”或者“民参公”都需要地方政府的批准，但按照现行的政府行政规则，政府不可能持股，按PPP运行规则，需要一个公有属性的投资公司作为政府方持股。譬如，XXXXX学校的公有资产估计到目前还以租赁的形式“悬着”，一“悬”就是12年，那些电脑等国有资产设备到底是流失了还是升值了，应该有个明确的法理性说法。同样，公办院校的混合制改造，也需要一个社会资本方的实体教育投资公司（或者由行业企业直接持股）。
（三）几点思考
1.大力发展和提升混合制职业院校的现实意义
政府与社会资本合作举办职业教育，这个命题很宏大，涉及到办学体制改革的核心问题，建议不仅仅放在合作模式来考量，而应该放在落实党得十八届三中、四中全会精神和构建现代职业教育体系的大背景下研究与推进，并以此作为现代职业院校办学体制机制改革的“切入点”。
（1）构建基于资产产权的办学管理体制，打造适应经济社会转型发展的职业院校决策、执行、监督机构，为全面提升职业院校治理体系和治理能力提供组织保障。全面深化教育综合改革和依法治校是教育部2015年的工作要点，这应该是很好的突破口。
（2）构建公有、私有资源整合的平台，大幅度的提升职业院校资源整合能力。资源整合是现代职业院校基础能力建设的重要内容，而鉴于大部分职业院校的公有资产属性，私营属性的资产很难以股份制的形式进入教育教学领域，实质性进入也会因为无法进行股份制的改造而难以形成机制上的合力，更不适应责权利明晰的企业运行规则，这就需要强有力的政策引导。
（3）构建基于股权的法治化新型政校关系，提升公办院校自主办学能力，为有效的监管民办院校提供法理依据。当前，制约公办职业院校发展的深层次原因集中体现在办学体制机制上，外显的就是人事薪酬制度改革，“公参民”式的混合制改造，可以为办学章程的完善、人事制度的改革、干部的“去行政化”等改革愿景的实现，打开一个缺口；纯民办院校，虽然明确界定了教育行政机关为主管部门，但仅仅是业务管理关系，政府难以在院校具体办学过程中实施有效监管，仅仅靠“事后处罚”后遗症太大，“民参公”式的混合制改造，可以基于股权的法理属性派员参加董事会、监事会，直接参与决策和监管，可以对校长的任命实施核准，可以对学校章程提出修改意见，做到有法理、有抓手、有渠道全过程的监管学校，构建起基于股本权力的新型政校关系，同时，也为学校提供混合制办学的信誉保障和壮大办学实力。
（4）构建体现公办院校稳定性和民办院校灵活性的管理机制，打造科学、健康的办学生态。
（5）构建支持民办院校发展的良好环境，为扶持类财政资金、骨干教师的待遇等政策落实提供较为合理的依据。
2.对混合所有办学体制特征的初步研究
依据长时间的跟踪研究和案例分析，我们认为混合所有办学体制机制应同时具备以下四个特征：
（1）办学资产明晰，具有公有、私有两种属性，归属明确，并得到法律确权。
（2）公有、私有资源的拥有者必须是院校举办者，并依法注册登记。
（3）建立起“董事会决策领导、院校行政依法依规依章程办学、监事会监督监管”为特征的现代学校法人治理结构。
（4）建立并运行以干部人事薪酬制度为重点的拥有公办院校稳定性和民办院校灵活性的新型院校运营机制。
需要注意的是：国有（控股）企业与地方政府实质性合作举办的院校，本质上应属于同属性的股份制院校，而非混合制院校；地方政府支持民办院校部分办学资产、企业捐赠公办院校部分办学资产，没有股份制的构建，不涉及办学体制层面，不属于法理意义上的混合制；公办院校与社会资产组成办学混合体，而没有明晰股权，仅属于“泛混合”，不属于严格意义上的股份制，就谈不上混合制。
同时，应注意到目前很多职业院校通过学校提供土地、企业投资建设等方式，引企入校共建生产性实训基地，很多项目本质上就属于公有资产与私有资产的办学资产混合体。从这个角度上看，我省职业院校中政府与社会资本合作的体量还是很大的。
3.其他方面
（1）明晰职权。《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）规定，“各级财政部门是政府负责事业单位国有资产管理的职能部门，对事业单位的国有资产实施综合管理”。国务院作为政府层面制定《关于加快发展现代职业教育的决定》，提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校”是权责所在，教育行政部门作为教育教学业务主管部门，没有资产管理职能，直接组织以办学资产为核心的股份制、混合所有制改革，缺乏职权支持；但从办学的角度，引导、促进职业院校进行股份制、混合所有制办学体制改革还是妥当的。
（2）明确主体。混合制院校的举办与改造，主体是资产的实际拥有者，也就是政府方和社会资本方，而非一线上的院校经营者。不管是“公参民”、“民参公”改造还是举办新的混合制院校，地方政府的意志都是关键性因素。
（3）搁置争议。关于混合制院校中私有资源的营利性和非营利性问题，建议采取模糊策略，暂时搁置，最近国家要对民办教育法规进行一次集中修改，估计这个问题不久将会有一个明确的说法。待新政策颁布后，再予理顺与明确。
（4）统一提法。教育领域政府和社会资本合作模式体现在具体的办学实践中，就是混合所有办学体制。多种提法容易分散精力，不好做面上指导，还有职权“越位”之嫌。
（5）积极稳妥。此项工作政策性强、涉及面广、敏感度高，不宜运动式的展开，可面上积极倡导，个案稳妥推进，成熟一个完善一个。
（6）综合促进。申报案例与调研考察甄别就是一个宣传发动的过程，应注意工作的系统性和目标性。
三、具体建议
（一）大的原则
以贯彻落实党的十八届三中、四中全会和《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》为立足点，借力各级政府大力推进“创新重点领域投融资机制鼓励社会投资”的大形势（各级政府以及财政、发改部门积极性都很高）和当前大量社会资本希望中长期投资进入教育领域的新情况，把握部分公办院校急于体制机制突破和民办院校急于政府支持的内在需求，联合发改、财政、人社等部门，研究制定推进全省职业教育领域政府和社会资本合作办学的指导性意见，调动地方政府、职业院校、社会资本各方积极性，大力发展混合所有制职业院校、二级学院及较大型教学项目，以此促进办学体制的全面综合改革、壮大职业教育体量、规范民办职业院校发展、全面提升职业教育教学质量，并在全省政府和社会资本合作举办社会事业的热点工作中发挥积极作用，在全国探索发展股份制、混合所有制职业院校工作中“走在前列”。
（二）工作推进的难点与重点分析
1.调动地方政府、社会资本、职业院校各方对此项工作积极性，一方的思想认识不到位，在当前的行政与社会运行规则下，就难以推动。
2.混合制构建的操作程序需要指导，这项工作的专业性还是较强的，需要专项培训。
3.政府方和社会资本方的教育投资公司的建设与培育，这是很重要的配套载体。
4.相关政策的出台。譬如，公办院校的混合制改造，不仅需要政府和举办部门（单位）的支持，还需要财政有关事业单位资产处置的批准意见，否则应属于违规违法行为。
（三）建议实施的步骤
1.对相关院校进行深入调研。观测点是协议体系、相关会议纪要、法律确权文书、学校章程、董事会监事会的构成及议事规则、院校长的产生方式及实际权限、内部运行机制及组织人事制度以及项目生长态势。应总结出每个项目的特点及主要存在的问题，形成调研报告。
2.召开PPP运营专家、相关院校负责人参加的专题研讨会，在调研报告的基础上研究制定全省推进政府与社会资本合作举办职业教育的具体指导意见。
3.协调财政、发改等部门出台推进意见，最好由省政府办公厅发文。
4.跟踪研究与指导服务，根据各校具体情况，研究具体的推进和完善方案。
5.鉴于此项工作尚处在探索阶段，也可通过考察或答辩的形式遴选试点单位，委托这些院校开展股份制、混合所有办学体制改革试点，但最好采取面上研讨和个别探讨的形式，统一思想认识，理清股份制、混合制的特征，明确试点任务，确保试点质量
